对于地震灾区的业主而言，房子虽已被毁，但建设用地使用权仍在。那么，灾区城镇住宅的重建过程中，建设用地使用权应如何行使？政府、业主、开发商又该怎样参与
据民政部统计，截至5月19日，汶川地震倒塌房屋536.25万间，损坏房屋2142.66万间。据截至6月3日保险公司接到的报案数，其中只有8.66万间倒塌房屋有保险，比例不足2%。
住宅重建是灾后重建的一个重要组成部分，关系到社会的安定和人民的根本福祉。6月12日，民政部、财政部、住房和城乡建设部发布了《关于做好汶川地震房屋倒损农户住房重建工作的指导意见》，提出了财政补助、农户自行重建的指导意见。
相比较农户住房重建，城镇住宅（建筑物区分所有的住宅）的重建工作要复杂许多，由于涉及到众多业主的建设用地使用权，在重建时更是有其特殊性。
按照国务院6月8日发布的《汶川地震灾后恢复重建条例》（以下简称《条例》），国务院有关部门将在地震灾害调查评估的基础上，编制地震灾后恢复重建规划，再由地震灾区的省级人民政府根据规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施地震灾后恢复重建。
笔者认为，灾区城镇住宅的重建主要有三种可能模式：业主自行重建、政府收回建设用地使用权重建和政府协调下的业主与开发商合作重建。无论采取何种模式，建设用地使用权的取得和重建资金的筹措都是必须考虑的问题。
业主自行重建模式
在我国现行法律框架下，城镇住宅占用范围内建设用地使用权属于业主共有。虽然建筑物已经被毁坏了，但建设用地使用权仍在。如果业主自行重建，建设用地使用权处理起来很简单。但这一模式操作起来会有许多困难，有些甚至是无法克服的。具体地说有以下几点：
首先，原址重建必须是重建规划许可的。根据《条例》第34条，“任何单位和个人都应当遵守经依法批准公布的地震灾后重建规划，服从规划管理”。当然，如果业主们的建设用地使用权是出让取得的，国家因为规划的改变而收回建设用地使用权，应该就建设用地使用权的剩余年限退还相应的土地出让金。
其次，重建必须经业主的超级多数决定。根据《物权法》第76条的规定，“改建、重建建筑物及其附属设施��应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。即使在正常情况下，这种超级多数同意都不容易形成，何况一些业主的死亡或失踪可能使这种三分之二多数在理论上根本就无法实现。而业主自行重建中面临的最大困难，可能是无法筹措到足够的重建资金。这需要依靠政府和社会给予一定的补助或资助，以及金融机构提供一定的信贷支持。
另外，业主自行重建必须得到银行等抵押权人的同意。由于许多业主是用住房按揭贷款的方式购买住房的，在业主还清银行贷款前，银行应该对建设用地使用权享有抵押权。虽然银监会已发布紧急通知，要求各大银行对于借款人因地震造成巨大损失且不能获得保险赔偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，认定为呆账并及时予以核销。但是，从字面上理解，银监会并未要求银行放弃对建设用地使用权的抵押权。相反地，通知要求“各银行金融机构在核销呆账过程中，要坚持账销案存和对外保密等原则，结合救灾和重建工作的实际情况，努力做好已核销呆账的管理工作，把贷款损失降到最低程度”。因此，至少从理论上说，银行是可以对建设用地使用权主张抵押权的。当然，业主可以和银行达成协议，让银行对建成后的建筑物和建设用地使用权都享有抵押权，从而争取银行对重建的支持。但这样一来，业主们用建设用地使用权和在建房屋抵押融资的能力就受到了限制。
政府收回建设用地使用权重建模式
一些学者建议在区分所有的建筑物倒塌灭失的情况下，由国家提前收回土地使用权，合理规划，统筹重建。
这样处理可以解决业主自行重建时必须克服的集体决策和资金筹集难题。但是，政府提前收回土地使用权是一个比较复杂的问题，它涉及补偿及法律程序等诸多方面。《物权法》第148条允许国家因公共利益需要提前收回土地，但要求国家对该土地上的其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
近日出台的《关于做好都江堰市城镇居民住房灾毁救助安置工作的意见》规定，都江堰市城镇居民的私房如在地震中灾毁，可自愿选择住房实物救助或货币救助两种救助方式，并明确了救助标准。如受灾家庭自愿申请并接受住房实物救助或货币救助的，其原有的房屋和土地权属自行终结。这也许是政府收回土地使用权的一个良策。
但是，政府收回土地使用权后，异地或原址重建的住宅建成后，还是要出售或出租的。如果出售或出租的价格大大超出政府收回建设用地使用权时给予的补偿，群众在心理上可能不易接受。更何况，政府可能需要直接把收回的土地使用权再行出让，这时候的定价更是一个敏感问题。而且，政府重建还不能完全解决银行的抵押权问题。
基于上述原因，以及政府由此面临的巨大财政压力，笔者认为政府收回土地重建不应该成为灾后重建的唯一模式。
合作开发的重建模式
在现行的法律框架下，通过积极引导公民、法人和其他社会组织参与到灾区重建工作中来，在政府指导下引入市场机制，调动各方主体的积极性，能够较好地解决上述灾区恢复重建中所面临的困难。而业主作为建设用地使用权人与房地产开发企业合作重建就是这种模式。
业主和房地产开发公司合作开发，可以由广大业主以其所拥有的建设用地使用权入股，房地产开发企业以资金入股，由双方共同投资设立的房地产项目公司来具体负责实施重建。在重建工作完成之后，项目公司可以采取实物分红和出售相结合的模式，使原土地使用权人获得新建成房屋的建筑物区分所有权和其相应的建设用地使用权，而房地产开发企业则从出售中获得相应的回报。
在实践中推行这种模式具有诸多优点：
这种模式解决了前面两种模式下业主或政府所面临的资金压力问题。同时，合作开发可以将政府从繁杂琐碎的具体事务中解脱出来，使政府能够集中力量做好过渡期安置、恢复重建的规划及对重建工作的监督管理和政策扶持等宏观工作。
充分照顾了广大业主的利益。业主或代表业主的业主委员会以土地使用权入股，是项目公司的股东，可以股东身份参与项目公司的管理和重大决策，对项目公司具有控制力。作为股东的业主对实物分红的形式、房屋出售价格及两者的比例关系等拥有决策权，因而能够较好地保障自己的合法权益。
这一模式不需要银行放弃对建设用地使用权的抵押权，可以照顾银行的利益，争取银行的信贷支持。
有利于发挥房地产开发企业的专业性作用，及其在技术和资金上的优势，保证重建质量，加快恢复重建进程。房地产开发是非常复杂、专业性很强的专门活动，需要具有特定资质和能力的公司来承担。房地产开发企业拥有雄厚的资金实力，对房地产项目融资也具有特别的优势。在房地产开发企业的积极参与下，项目公司可以利用银行贷款、资本运作等多种方式来筹集资金，保证项目的顺利开展。这对于因地震灾害而面临资金极度匮乏的地方政府和灾民具有特别重要的意义。
合作模式也保证了开发商的利益。灾区重建对众多房地产开发商而言是一个重要的机遇。很多开发商都愿意通过多种形式参与灾区重建中，运用自己在房地产经营方面的特殊经验来为灾区重建贡献力量。我们看到，很多企业设立了专门的基金用以支援灾区建设，还有很多企业积极赴灾区考察，洽谈参与恢复重建事宜。这既是房地产企业的发展机遇，也是加强房地产企业社会责任、树立房地产企业良好形象的契机。同时，分红与出售相结合的模式使得房地产开发企业能够在这一合作中获取一定的利润，使其有动力来参与重建。
当然，这一模式能否成功，还需要面对和解决几个基本问题。比如，如果人数众多的业主直接作为股东，可能会超过公司法规定的有限责任公司股东人数的上限；而业主委员会由于其法律地位的不明确，可能无法代表广大业主担任公司的股东。
地震灾区恢复重建过程中要坚持政府主导与社会参与相结合的原则，国家应鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建工作。以上三种模式在灾区城镇住宅的重建上都各有其的适用范围，但哪种模式都不是完美的。它们的顺利实施还有赖于法律的完善和国家、社会、个人的共同努力。
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