藉改革开放30周年之际，本刊特别组织改革开放30年有关城市建设和房地产专栏，围绕30年来房地产业的成就与问题、房地产企业如何应对新形势下的挑战、未来房地产业的走向等问题展开深入探讨。特别邀约上海、北京以及海珠区域关于城市建设和房地产方面的专访和稿件。30年在历史长河中如浪花一朵，期望我们的采撷，能串起一朵朵珠贝，在人潮涌起、热闹的背后，留给人们一点思索、一份回味。

昔日住房难难难

解放以来，在发展生产的同时，党和政府尽可能地投入资金建造居民住房。自1951年起，上海当地政府投资6000余万元，兴建了“1002”和“2万户”住宅，总建筑面积达64．5万平方米，后定名为曹杨一村、控江一村等18个新村。同时，拆除了部分棚户、简屋、“滚地龙”等，改造了蕃瓜弄等一批棚户区。1949—1979年30年中，政府累计投资15．7亿元，建成住宅 2009万平方米，相当于解放前夕全市居民住房面积的总和，相当多的居民家庭搬进了新建的住房。但住房建设的速度远远不能适应社会发展和人口迅速增长的需要，居住拥挤、结婚无房、住房质量差等始终是上海城市生活的突出矛盾。这种状况一直延续到上世纪 80年代，特别是在大批知青回城后，住房紧缺的问题日益尖锐。至1989年，市区人均居住面积仅为6．4平方米，人均居住面积4平方米以下的困难户约有30万户，365万多平方米的危棚简屋亟待改造，2000多万平方米的二级旧式里弄严重失修，住房的成套率也仅有31％，住房煤气、卫生设备的拥有率只有50％左右。上海的住房问题逐步演变为“天字第一号”的社会问题，广大群众通过各种途径、以各种方式反映要求改善居住状况的强烈愿望。

率先房改促进住宅建设

上海的住房制度改革是在邓小平改革思想的指引和中央的统一部署下展开的，30年来大体经历了以下三个阶段。

一、初始阶段(1979-1990年)

1979年10月14日，上海市基本建设委员会《关于在三年调整时期加快住宅建设解决居住困难的报告》针对急需大量房源的情况，提出了实行住宅建设和城市改造相结合，统建和自建相结合，新建和挖潜相结合，逐步改善人民群众居住条件的建议。主要做法包括：

1、改革住宅建设体制。1980年3月，上海市住宅建设工作会议提出“在统一领导和统一规划下，实行国家统建和企业自建相结合”的方针，实行“多渠道集资、多层次建房”的原则，“每年要从国家统建住宅中拨出一部分房屋，按质论价，出售给工厂企业、团体或个人，实行住房商品化试点”。1980年住宅建设投资额比上年增长了59．18％，并创造了住宅竣工面积300万平方米的新纪录。

2、推动“联建公助”和“合作建房”。由各区住宅建设主管部门把辖区范围内无独立建房能力的单位联合起来集资建房，并在建材供应和市政配套等方面给予资助，以三分之一成本价出售给职工个人，到1990年全市以联建公助方式建成住宅290669平方米。1986年7月，上海组建了全国第一个住宅合作社，即“新欣住宅合作社”。住房困难的职工可自愿参加合作社，建房资金由社员承担总造价的三分之一，其余资金由社员所在单位资助和向有关部门贷款；住房的建造、分配和管理由合作社负责。1987年12月，上海又组建了“上海市工联住宅合作社”。到1990年底，这两个合作社集资建成住宅近2万平方米。

3、补贴出售商品住宅。1984年，市政府批准实施《上海市出售商品住宅管理办法(试行)》，规定一般标准商品住宅不分高层或多层，每平方米建筑面积出售基价为360元，职工个人购买时不得少于三分之一，其余部分由国家或企、事业单位补贴。1984—1987年，全市共补贴出售商品房49．8万平方米。1988年后，市政府又从统建公房中拨出一部分住房，以建设成本三分之一的优惠价出售给住房困难职工。

4、试点出售旧公房。1988年下半年，全国住房制度改革转向以出售旧公房为突破口，上海市也在小范围内试点。8月，黄浦区作为出售旧公房的试点区，有20户带头购买了已租住的旧住宅，平均房价每平方米为197．28元。

通过几年的努力，全市居住房屋面积从1979年底的4216．4万平方米增加到1990年底的8901万平方米，其中系统公房的居住房屋面积从196．9万平方米猛增到1144万平方米。

二、全面展开阶段(199l—1997年)

1988年1月，国务院召开全国住房制度改革工作会议，确定了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》。在市长江泽民的主持下，同年3月成立了“上海市住房制度改革领导小组”，领导小组下设上海市住房制度改革办公室。从1988年7月开始，组织力量对全市的住房情况进行了全面调查。

1990年3月，市政府成立了“上海市住房问题研究小组”，对房改方案进行决策研究、优化设计。

1991年2月8日，上海市第九届人大常委会第24次会议通过了《上海市住房制度改革实施方案》。2月28日，国务院批准了这个方案，同年5月1日正式实施。主要的措施是：

1、推行公积金。1991年度，职工个人和单位公积金缴交率均为基本工资的5％。

2、提租发补贴。全市直管和自管公房的租金，一律按《上海市住房收费暂行标准》提高1倍。对租住直管和自管公房的职工(包括离退休)发给住房补贴。补贴额按基本工资或离退休费的2％计算。对离休干部、烈属、孤老等分别规定了减免办法。提租所增加的收入，专项用于住房维修。

3、配房买债券。

4、买房给优惠。要求各单位将新的房源先售后分，出售的比例不低于当年总分配量的20％。凡符合单位住房分配条件的职工，若提出购买优惠房的申请，可以优先安排房源并给予价格和税费等优惠。 1991年优惠价定为每平方米250元。按优惠价购买的房屋，付清购房款后，即取得房屋产权。住满5年后可出售。

5、建立房委会。

《上海市住房制度改革实施方案》1991年5月1日正式实施。当年第一次提高了公有住房租金标准，全市98％以上的职工和企业缴有了公积金。当时上海市房改办先后接待了江苏、山东等省市代表团21批。此后各地推出的房改方案，不同程度地吸收了上海的经验。

特别是国务院《关于深化住房制度改革的决定》下发后，上海不断巩固和完善住房公积金制度，组织了公有住房出售，适时推进租金调整，加快平价房和安居房建设。

至1998年底，全市累计出售公有住房72．93万套，建筑面积3869万平方米，约占全市可出售公有住房的 45％，上海居民住房自有率达到40％。至1997年7月，全市151个房管所向物业管理公司全面转制。

1991—1998年，全市公有住房租金共进行了五次调整，平均幅度都是50％。至1998年9月房租支出已占职工家庭收入的3．79％。提租收入填补了房屋维修资金的部分缺口，减轻了财政负担。

三、以住房分配货币化为核心的综合改革阶段(1998年至今)

1998年12月，根据国务院《进一步深化房改加快住房建设的通知》，上海市第十一届人大7次常委会审议通过《关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》，从总体上对进一步深化房改的指导思想、目标、原则、内容等一系列重大问题作了规定，包括以下几个方面：

1、停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。新建住房和腾空的可售公有住房原则上只售不租。凡未实行住房分配货币化的单位，1999年12月31日以前竣工交付使用的新建住房和腾空的可售公有住房，由职工按公有住房出售政策购买。

2、住房分配货币化实行多种形式。

3、根据职工的行政职务、专业技术职务、技术等级、工作年限、任职年限和现住房面积等因素，确定职工的住房面积控制标准和住房补贴标准。

4、建立健全住房供应保障体系。最低收入家庭由政府和单位提供专门的公有住房，使他们租赁廉租屋；中低收入家庭可以购买经济适用房，也可以购买、租赁商品住房；高收入家庭应当购买、租赁商品住房。1999年4月，成立上海市廉租住房管理办公室，具体负责最低收入家庭廉租住房工作。2000年9月，《上海市城镇廉租住房试行办法》施行。

上海个人购房比例达到98％以上。到90年代末，不仅消化了空置房，而且市场需求大幅上升。本世纪以来，上海房地产市场更是出现了供求两旺的局面。

居住环境改善今非昔比

改革开放30年来，特别是1991年以来，上海的住房制度改革取得了巨大的成就。主要表现在：

1、房地产投资规模扩大，推进了城市建设稳步发展。1978年全市住宅投资仅为1．79亿元，至2007年底全市住宅投资增长到853．13亿元，房地产开发投资成为固定资产投资的重要组成部分和拉动经济增长不可或缺的力量。

2、广大居民居住条件大大改善。从房改方案实施到2006年的15年中，全市共建成和销售住房2．3亿平方米，相当于1979年前30年建设住房面积总和近 4000万平方米的近6倍。这期间，新建商品住房和成交的二手住房面积相当于为400多万户居民家庭提供了300多万套住房。1978年全市人均居住面积仅为4．5平方米，2007年底已增加至16．5平方米，增长2倍多，居民住宅成套率达94．7％。众多功能齐备、配套完善、环境幽雅的住宅小区的建成，使居民居住条件得到了有效改善。

3、初步建立了住房保障体系，改善了低收入家庭的居住条件。对“双困”家庭实施廉租住房政策，对公有住房承租家庭实施低租金和租金减免政策，对中低收入家庭实施购房贷款贴息等政策。同时，通过向符合条件的动迁居民供应配套商品房， 以及平改坡和旧住房成套改造等多种渠道，切实改善困难家庭的住房条件。截至2007年底上海已有3万户家庭享受到廉租房保障。

住房制度的改革促进了上海房地产业快速发展，房地产增加值占全市GDP的比重从1990年的0．5％上升到2007年的6．5％。房地产的发展对上海国民经济长期以来保持两位数的增长作出了巨大贡献。

深化住房制度改革的建议

1、完善住房保障体系，促进实现居住公平。

2、改善住房供应结构，完善住房供应体系。在一个健康的房地产市场中，住房供应体系应能适应居民收入层次性的特点，根据经济承受能力居民可以从住宅市场购买到不同档次、大小、价格的商品住房或经济适用房，从而实现“居者有其屋”的房改目标。

3、加快房地产领域“立法”，以保障住房制度改革的顺利进行。近年来，国务院相继发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》和《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这是国家通过制订政策，确定城镇住房制度改革的目的与方针，具有指导性、号召性和规范性。但其规范性差，约束力也较弱。有必要将国务院有关住房制度改革的有关政策总结、概括上升为法律。同时，随着社会主义市场经济体制的完善和住房制度改革的深化，必然会出现一些新情况、新问题，也需要用法律的手段加以解决。这里的法制建设包括法律制度的设计、执行以及保证在法律面前人人平等。