东西部工作进展很不平衡

记者：第二次全国土地调查已经启动一年多，目前进展如何?

孙毅：目前这项工作在东西部的进展很不平衡。东部地区有的地方进展较快，有些省份已经基本完成，比如河北、福建、山东、广东、浙江、江西、海南、广西等省(区)进展较快。西部地区进展较慢，跟东部地区比还差很多，有的处在刚刚起步阶段。按照《第二次全国土地调查总体方案》要求，明年10月31日将进行土地调查成果统一时点变更，逐级汇总土地调查成果，压力是很大的。这次调查主要包括农村土地调查和城镇土地调查两大部分，农村土地调查还包括基本农田调查。农村土地调查到明年是必须按时交账的。

记者：导致东西部工作进展不一致的原因有哪些?

孙毅：客观地讲，主要有三方面原因。一是基础条件原因。东部地区有的地方第二次土地调查进展很快，主要是自2002年以来，东部沿海一些省份根据自身实际需要，自行投入，自发组织进行了土地利用更新调查，而西部省份只是个别地区开展了土地利用更新调查。现在，那些已开展过更新调查的省份，只要将更新调查成果与第二次土地调查的要求进行衔接就可以了。当然，第二次土地调查在内容要求、技术方法、分类标准等方面的要求与更新调查并不完全一样。总的来讲，第二次土地调查的内容多、要求高，更新调查与第二次土地调查的衔接也还是有一定工作量的，也不能掉以轻心。那些已开展了更新调查的地方，可对照第二次土地调查要求，按照“缺什么补什么”的原则与第二次土地调查进行衔接，因此进展比没有开更新调查的自然会快一些。二是经费原因。我国东西部经济发展也是不平衡的，东部经济发展快，西部经济欠发达贫困地区较多。经济发展的不平衡，反映在调查经费的筹措难度和数量上，东西部差距也是较大的，直接影响到调查进度。三是调查底图原因。根据《第二次全国土地调查总体方案》要求，国家负责调查底图的生产和提供。到目前为止，调查底图生产已占应生产总数的80％以上，也就是说还有百分之十几的调查底图没有生产出来；没有生产出来调查底图的区域，西部占了相当大比例。调查底图是进行土地调查的基础，没有调查底图也直接影响到调查的开展。

记者：与上次土地调查相比，这次土地调查有哪些新特点?

孙毅：概括起来有六方面的特点。一是依法调查。2008年2月7日，温家宝总理签署国务院令公布《土地调查条例》，该条例自公布之日起施行。《土地调查条例》的颁布实施，无疑为科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，提供了法律保障和制度基石。二是按照“国家整体控制、地方细化调查、各级优势互补、分级负责实施”的形式组织实施。具体讲就是调查底图的生产，调查的规程、标准、规定、方案、规范等的制定，国界线、沿海滩涂界线、省级行政区域调查界线的确定等由国家完成，以保证调查成果的统一性和规范性。地方根据国家提供的调查底图、技术规程等标准，以县(市、区)为基本调查单位开展细化调查。三是统一了土地利用分类标准。2007年 8月10日中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布了《土地利用现状分类》，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。由于客观历史原因，多年来，我国土地资源分类标准不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，给国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。土地利用现状分类国家标准的统一，将避免各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题，对于科学划分土地利用类型、掌握真实可靠的土地基础数据、实施全国土地和城乡地政统一管理乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。第二次土地调查就是依据《土地利用现状分类》国家标准划分土地利用类型。四是采用内外业相结合的调查方法。随着科学技术的进步和现有的土地利用方面的资料，第二次土地调查主要方法是调查的内业工作、外业工作、建设土地调查数据库的前期图形矢量化工作等综合考虑、交叉进行，内外业工作阶段不像一次调查有严格的划分。当然，调查底图影像质量差、其他资料不全时，外业调查和内业工作可分开进行。五是组织专业技术队伍进行调查。从目前情况看，除少量地区自行组织开展调查外，绝大部分地区是通过招投标确定调查的专业技术队伍。六是建设各级土地调查数据库。土地调查数据库建设是第二次土地调查的非常重要的环节，是调查成果的统计、汇总、分析、变更、管理的基础。调查的目的是为国土资源管理能够及时、准确地提供现状的土地利用数据、分布和权属状况。因此，数据库建设的好坏，特别是变更功能强弱，将直接影响到今后国土资源管理，各地一定要高度重视数据库建设。

总体上国土员配合得不错

记者：在土地调查中，涉及国土所的业务有哪些?

孙毅：在这次土地调查中，乡(镇)国土员主要从事了以下工作，一是配合县级国土部门做好土地调查的宣传工作，使各村能了解调查工作的重要性，调查内容，特别是调查中涉及的集体土地所有权调查；二是协助县(市、区)国土资源部门进行权属调查，调处权属纠纷；三是确定专人，配合做好调查队伍对本地区的调查工作，如当向导，有条件的应提供必要的办公条件和生活条件；四是回答调查队伍提出的地类及国有、集体权属性质认定、权属界线情况等问题。

从目前情况看，大部分省份的乡 (镇)国土所基本都是按县(市、区)国土资源部门要求，以配合专业队伍开展调查为主，不承担具体调查任务。但也有少部分的乡(镇)承担了调查任务，如新疆的一些县(市、区)的乡(镇)国土所就承担了部分调查任务。根据当地经济条件，经过培训安排国土所承担一些调查工作，也是调查的组织形式之一。通过承担调查工作，掌握调查的全过程、调查内容和要求，对培养、锻炼自己的队伍，提高国土员的业务素质，对于今后的土地变更调查、更好地服务于土地管理也是有益的。另一方面，国土所即使不承担具体调查工作，国土员也应有意识地参与调查，了解调查的全过程和要求，对完成国土所的工作也是有帮助的。因此，国土所无论是承担还是参与调查工作，是提高自身业务素质的机遇，这也是国土资源部对国土所的要求之一。

记者：您刚才说到具体的指界。每一户的宅基地都要标注清楚吗?我们知道，宅基地存在的纠纷和问题比较多，土地确权的问题也比较复杂，一时半会儿恐怕难以解决。对这类问题，第二次土地调查中是怎么处理的?

孙毅：前面已经说到，第二次土地调查分为农村土地调查和城镇土地调查。按照国家调查规程要求，在农村土地调查中，没有要求调查到每一户宅基地的四至及有关情况的内容。在城镇土地调查中，有条件的地区可开展村庄地籍调查，即调查到每一户宅基地的四至及有关权属状况。当需要了解、掌握宅基地土地利用状况时，可采取抽样统计的方法获取。对确权中的权属纠纷的处理，要求各级国土资源管理部门要加大权属纠纷调处的力度。在调处权属纠纷时，一般有三种方式：一是协商解决。当事人各方通过友好协商解决权属纠纷。二是行政处理。对当事人协商不成的权属纠纷，根据权属纠纷的具体情况，由乡级或县级人民政府处理。三是搁置争议。第二次土地调查中，对现有的权属纠纷全部进行解决也是不现实的。

权属纠纷在短时间内难以协商、处理的，可保留搁置争议。但是，为了保证土地调查面积量算得补充不漏，在权属纠纷范围内暂时划定一条工作界线，作为面积量算的依据。同时规定，工作界线不作为今后确权定界的依据。

记者：请您简要介绍一下各地国土所配合第二次土地调查的情况?

孙毅：从我们了解到的情况来看，大部分国土所配合得还是不错的。县 (市、区)国土资源部门基本都发了文件，要求国土所积极配合好第二次土地调查工作。现在大部分国土所都实行垂直管理，这就从体制上保证了国土员能够全力协助土地调查工作。从实际需要来讲，专业调查队到乡(镇)、村去做调查时，都需要国土员的配合，例如，了解土地利用状况、特殊情况下地类的认定、国有或集体土地权属性质的确定等都需要他们的配合。从某种意义上讲，有国土所人员的配合，对地类调查的准确性、缩短调查时间、提高调查效率等都有很大帮助。这一点，在少数民族地区更为突出。

记者：从一年多来的情况看，国土所的配合还有哪些方面有待加强?

孙毅：应该说，工作态度上都是不错的。如果说有什么地方还配合得不够的话，有以下几方面。一是管理体制问题。对于非由县(市、区)局直管的国土所，由于国土所工作较多、人员少，配合起来不一定能完全到位。二是经费问题。经费不足或没有工作经费，特别是欠发达地区的国土所比较突出。三是技术素质问题。主要表现在国土所人员业务还不够熟悉，掌握的业务知识还有所欠缺，有的国土员是通过关系进来的，素质较差。

从全国来看，不同区域各个地方国土所人员的业务水平也高低不一，普遍来讲，经济发达地区的国土所经费充裕一些、条件好一些、人员多一些，国土员业务技术素质要好一些，欠发达地区的相对要差一些。