法令的生命在于执行。在15号令的实施过程中，明晰违法主体、确认违法行为、量化违法标准、规范问责程序等各环节不仅需要法律依据，也需要健全相关的工作机制，甚至还需要完善相应的技术支撑。

研究15号令的理论特征与实践意义，分析执行过程中可能出现的难题与对策，不仅是行政机关及其公务员要思考的问题，更是土地监管者应重点探讨的课题。

日前，国家土地督察局成都局组织全体于部进行了集中学习和专题讨论，其中七名公开招录的公务员在此基础上，结合各自专业特长和工作实际，从公共政策、行政管理、法理价值、技术手段等角度，就上述问题进行了理论探讨。本版将其精华展现给读者，希望能对大家继续深入学习与研究15号令有所启示。

◆李文谦：公共政策法制化的理性推进

《违反土地管理规定行为处分办法》(以下简称15号令)颁布，标志着将政府土地管理和耕地保护的责任特别是近年来国家严格土地管理的要求由政策规定上升到了法律层面。

从2004年开始，国务院下发了一系列文件，反复强调严格土地管理，加强土地调控，并先后提出要建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度，明确地方各级人民政府负责人的领导责任，强化土地执法监督和加强土地管理行政能力建设，要求监察部、国土资源部抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。15号令主要就是通过建立有效的责任约束机制，限制政府权力、规范政府工作人员的行为。

公共政策的法制化是依法治国的客观要求

公共政策是法律重要的非正式渊源，两者在当代表现出了强烈的渗透与融合趋势。随着法治观念日渐深入，将成熟、稳定的公共政策上升为法律是我国法治进程中的重要举措。国家有关严格土地管理和耕地保护的规定近年来得到了社会的广泛重视和普遍认同，各级人民政府和相关部门在规范土地管理秩序方面做了大量工作，特别是国家土地督察制度的建立，实现了土地利用和管理监督的独立性和常态化。严格土地管理和耕地保护政策的实施具备了比较成熟的条件，将成熟的政策及时法制化对健全法制本身也具有重要意义。

公共政策的适用限制也是其法制化不可回避的原因

公共政策的适用空间只限于法律没有规定或者规定模糊的时候，和法律相比公共政策始终处于辅助和服务的地位。而且，公共政策的适用只具有行政领域的强制约束力，依靠公务人员的行政自觉性来保障。我国在相当长一段时间内将继续实行最严格的土地管理制度，国家有关严格土地管理和耕地保护的文件作为导向性的政策规定，需要落实到具体法律规则上才更有约束性与可操作性。现行政策中有关行政主体及其工作人员的权力义务关系，也需要用法律形式固定下来，才能突出规则适用的权威性和稳定性。

依法行政是法治政府的基本要求，政府必须对自己的行为负责，违法必须追究法律责任。15号令的颁布，跨越了公共政策法制化过程中的第一道门槛，15号令的实施面临复杂多变的现实情况，需要以执行部门准确把握量纪标准为基础。国家土地督察机构作为对地方人民政府土地利用和管理的监督检查部门，可以充分发挥了解地方实际和经常性监管的优势，及时提出处分建议，为确保15号令有效执行贡献力量。

◆罗杰：为科学问责提供制度保障

责任规定作为义务履行保障机制和义务违反校正机制，是规章制度不可缺少的部分，缺乏责任规定，制度就得不到很好的贯彻落实。15号令就力图构建一个合理、完善、多层次的行政责任体系，以科学问责来约束“具有土地公共管理职能的主体”正确履行行政行为。

全面的责任主体规定为科学问责提供了基础

15号令有关责任主体的规定，相对于9号令更加全面、科学。它规定了行政机关公务员、行政授权事业单位中参照公务员管理人员、行政委托组织中履行土地管理职能人员以及企事业中具有公务员身份人员等四类责任主体，几乎涵盖了具有土地公共管理职能的所有主体，为全面问责提供了基础。最为关键的是，第一次明确了政府领导的责任，确立了土地违法问责制，取得了土地管理问责体系构建的重大突破。

层次分明的责任追究体系为科学问责提供了保障

15号令针对土地管理各环节的违法违规行为，以危害宏观调控的程度为主要依据，综合考虑责任主体负担能力、谈判和抵制能力、违法发现机率、有关部门追究积极性、裁判的正确率以及社会效果等多种因素，确定了四个责任追究层次。

其一，将直接影响国家土地宏观调控政策落实的违法违规行为作为问责内容的重中之重。15号令对批地供地环节中违反国家土地宏观调控的行为，侵占、截留、挪用征地补偿费用和其他有关费用的行为，逾期不缴新增建设用地土地有偿使用费等，都规定以记大过为责任追究起点，以撤职为责任追究止点。

其二，将审批和供地等环节的滥用职权行为也作为责任追究的重点。15号令对滥用职权非法(违规)批地、滥用职权非法低价或无偿出让建设用地使用权、建设用地报批过程中的弄虚作假、国土资源部门执法监管不作为以及违规供地致使国家利益遭受损失等行为，都规定以记过为责任追究起点，以撤职为责任追究止点。

其三，对非法占地和非法转让行为同样制定了严肃追究责任的规定。一般情况下，具有土地公共管理职能的主体在占地和转让环节的监管责任相对审批和供地环节的直接责任要小，但其危害性也不容忽视。15号令对非法占地和非法转让土地等行为，都规定以警告为责任追究起点，以开除为责任追究止点。

其四，还将违反程序批地供地等行为纳入责任追究的范围。15号令对违反程序发证、办证或下发批文，违反程序批地占地，建设用地申请和土地登记等行政许可不作为，出让环节部分违反程序规定的行为和征地补偿不达标不到位、社会保障不落实的情况等，规定于以警告为责任追究起点，以撤职为责任追究止点。

以上规定，解决了仅用定量的方法确定责任追究力度的局限，也便于掌握和执行，为科学问责提供了保障。

◆杜杰灵：自觉体现“轻重有别、宽严相济”

2006年11月，党的十六届六中全会第一次明确提出要实施宽严相济的刑事司法政策，要求根据犯罪的严重程度和犯罪人的人身危险性大小，实行区别对待，宽严有别。宽严相济虽然只是一项刑事政策，但其中蕴含的积极价值同样适用于行政违纪责任追究，15号令自觉体现了这一价值取向。

行政违纪责任追究应彰显的制度意义：“轻重有别、宽严相济”

宽严相济是指在责任追究中保持宽严之间平衡，反对过于严厉或过度宽大。

在行政违纪责任追究中落实宽严相济是行政法治的必然趋势。首先，适时调整行政违纪责任追究政策，既依法严惩行政违纪行为，又对符合从宽条件的依法从宽处理，是当前执法环境重大变化对执法工作提出的新要求。其次，坚持宽严相济、惩戒与宽大相结合，才能产生积极、正面的社会效果，最终实现效率与公正的有机统一。再次，在强调依法严惩行政违纪行为的同时，实施宽严相济的责任追究政策，才能最大限度地化消极因素为积极因素。

在行政违纪责任追究中落实宽严相济，要求区分情况构建完备的责任体系。首先，要规定轻重有别的处罚种类。为了保持处罚与违法违纪行为的性质和情节相适应，规定轻重不同的处罚类别，包括从轻或者从重处罚、加重或者减轻处罚等。其次，要求在新旧规范的衔接上适用“从旧兼从轻”原则。除非适用新法比适用旧法对行为人更为有利，原则上新法不适用于其生效前发生的行为。

从刑事法制到行政法制的积极变迁： 15号令对宽严相济政策的自觉体现

15号令区别不同情况，态度鲜明、轻重有别地规定了不同的量纪情形，体现了宽严相济的基本内涵。

几乎所有量纪条款中都规定了较完备的处罚种类和幅度。不仅在多数量纪条款中根据情节规定了不同的处罚种类，还针对同一违纪事实，通过“或者”这一选择性语汇列举不同处罚类型，区别处理不同违纪情形。

对造成严重后果的从重处分。如第十七条规定，对三种后果严重、社会危害性大的严重违纪，必须依法从重处理。按照处罚法定原则，处理机关不得对其他情形类推适用，这是限制行政自由裁量权的法治化趋势和依法行政的要求。

对积极采取弥补措施的从轻甚至减轻处分。第十八条第一款规定，对在违纪事实已经形成后的五种事后悔过行为，必须依法从轻处理。第二款规定，对既有悔改之意，又采取了实际行动弥补过失的责任人，必须在相应的幅度以外，依法减轻一档给予处分，以鼓励责任人采取积极措施弥补过失，有效避免出现更严重的不良后果。

作为土地管理违纪责任追究规范，15号令较好地体现了“轻重有别、宽严相济”的精神，这对强化公务员行政责任意识，促进土地管理法律法规的实施具有积极意义。

◆赵军：促进土地管理系统高效运行

改革开放以来，我国建立了集中、统一的土地管理制度，搭建起涵盖土地资源和资产两位一体的土地管理系统。但在各种权力和利益的纠葛下，系统执行者的主观随意性冲击着既定规则的确定性，降低了系统的可控性与稳定性，使系统的现实表现难以到达理想的设计目标。15号令以严格的处分规定，迫使系统加快运转速度，推进土地管理法治化进程。

以问责抵制地方违法动力，保障土地管理系统顺畅运转

地方短视行为和投资饥渴使土地违法违规屡禁不止，成为阻碍土地管理系统正常运转的极大阻力，造成土地管理政策落实困难，土地管理系统运行艰涩。地方土地管理部门面对行政主导的违法违规行为，主客观上都难以下定决心严抓狠管，土地违法违规行为对土地管理系统造成的干扰难以及时消除。耕地保护与宏观调控问责以地方行政长官为责任者，明确裁定地方政府保护耕地和有效管理土地的职责，控制违法紊乱强度，遏制“反动力”造成的系统扰动，保证土地管理目标的有效传导和达成。

细化执行环节问责，压缩违法操作空间，保障土地管理系统准确运转

土地管理系统中审批、出让、登记等操作环节的违法行为因缺乏明确的法律责任，具有较大弹性，实际操作中往往受各种利益诱导产生执行偏差。各个环节的偏差累积导致土地管理系统整体偏离正常运行轨道。15号令专门针对各环节典型、突出的违法行为作出详细、具体的处分规定，挤压操作环节的违法空间，保证土地管理政策正确执行。

对管理部门形成双层监管，保障土地管理系统稳定运转

土地执法是土地管理系统动力传输和高效运转的重要推手。15号令对土地执法的监管、惩处，不仅有力地督促国土资源部门加强执法力度，提高执法效果，也起到了规范执法程序，增强执法权威的作用，而且构建起执法监管的立体监督体系，提升土地管理系统的稳固性。

15号令从动力梳理、环节控制和监督强化入手，对土地管理系统进行全面维护，将有力地促进土地管理系统顺畅、准确、高效运行。

◆王蓉丽：行政问责体系的突破

《违反土地管理规定行为处分办法》(以下简称15号令)最大亮点是土地违法问责制，这是行政问责体系的一项重大突破。问责制是民主政治的本质要求。依据现代民主治理理念，政府必须积极回应和满足社会及民众的要求，切实履行职责，接受人民监督，打造责任政府。行政问责制的学理逻辑亦源于此。

我国行政问责制度起步虽晚，但发展较快。近年来，《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政干部辞职暂行规定》等对政府官员问责的相关政策文件陆续出台； 2003年非典中大批官员因被问责而“下马”，标志着行政问责制从“幕后”走向“台前”。理论和实践的并行发展，推动了责任政府建设的进程。顺应这种发展的趋势，长沙、成都、重庆、南京、济南等地先后出台文件，明确实施行政问责制。15号令的出台，明确了土地违法问责制，在多方面对构建责任政府起到了加速作用。

清晰的问责事由是有效问责的基本前提。问责的前提是建立一套相对细致、完备的事由标准。哪些事该问责，哪些事能免责，都应以规范的标准予以厘清，杜绝行政问责的随意性和不彻底性。15号令不仅明确了领导人员土地违法行为问责的四种情形，量化了15％的问责标准，而且对土地管理过程中各环节可能的违法违规行为均作了约束，在制度上保证了问责的内在动力。

明确问责对象是开展问责的关键环节。 15号令明确了间接和直接两类问责对象，涉及从县级以上地方人民政府领导人员至具体行政机关及其公务员，充分涵盖了在土地管理中违法违规的相关行政责任人。

完善的问责主体是落实问贵的根本支撑。相应的问责权限应由规范的问责主体实施。15号令规定了任免机关或监察机关为追究主体，完善了问责的主体形式，明确了问责权限，增强了问责的透明度，实现了由权力问责向制度问责的转变。

规范的问责程序是实施问责的重要保障。行政问责制要走向公开、公平、公正，健全完备的程序是必需的。致使问责走向形式化。15号令确立了问责的案件移送制度，规定了移送的程序、时限、要求，建立了一套合理规范的问责程序，使行政问责走向了制度化、程序化和规范化。

15号令的颁布将进一步使政府土地管理和耕地保护的责任，特别是近年来国家严格土地管理的要求落到实处，推动责任政府的构建。

◆蔡辉：遥感技术助力问责实施

15号令对土地违法违规行为进行了具体界定，首次提出了“15％”这一问责基准，并针对擅自改变基本农田位置，瞒报用地位置、地类、面积等行为制定了相应的处分办法。为全面、及时、准确地发现并核定上述违法违规行为，必须充分利用遥感技术手段。就目前情况而言，遥感技术在土地管理监测领域的应用有待加强。

尽快扩大遥感影像的覆盖范围。卫片执法检查自2001年在土地管理工作中推行以来，其覆盖范围仍然局限于全国84个城市。但是，随着城市化进程加快，我国其他城市的土地利用情况也亟需加强监管。因此，有必要进一步加大遥感影像的覆盖范围，建立1米到20米分辨率的基础影像库。具体而言，对主城区和重点开发区可选用SPOT-5、IKONOS等高分辨率的卫星影像进行覆盖；对偏远一般性地区可选用TM、CBERS—1等中分辨率的卫星影像进行覆盖；对我国西南等气候条件复杂的地区可选用ERS-1／2、COSMO等雷达卫星影像进行覆盖。此外，可以考虑充分利用国产卫星数据建立起全国高分辨率遥感影像库。

着力提高遥感的快速反应能力。在航天遥感中，高时间分辨率租高空间分辨率是一对矛盾。经过多年的发展，多源数据融合技术已趋于成熟，但是随着各国对地观测小卫星星座计划的提出，这种多源数据融合处理的方式将逐步被遥感卫星星座的方式所替代。在天气条件允许的情况下，还可通过航空遥感手段进行数据获取，像 ADS40、SWDC-4等新型航空数码成像仪不但能快速获取特定地区的影像数据，而且与传统航拍相比其后期处理工作大为减少，可以在短时间内得到所拍摄地区的数字正摄影像 (DOM)。通过集成天基、空基、地基遥感系统平台，可建立起一套完整的遥感快速反应机制。

切实提升遥感数据的解译水平。在图像几何校正过程中，如果采用的控制资料精度不足，或采用的校正模型不够严密，将会影响DOM的几何精度，进而影响遥感监测的空间定位精度。因此，应尽量采用大比例尺高精度的地形图等基础数据作为控制资料，或实地布测控制点，采用专业的遥感处理软件，选用严密的校正模型(如卫星轨道模型)，引入相应比例尺满足精度的DEM进行几何精校正，制作高精度的DOM。在图像预处理和图像增强过程中，根据不同数据源选用合适的处理方法，以减少信息丢失和图斑遗漏，提高动态监测的面积精度。在变化信息提取过程中，采用不同的信息提取算法，会得出不同的结果，应尽量采用多种方法进行验证，从中选择一种最可靠的结果，并采用人机交互和实地核查等方式，确保对每一个监测图斑都有充分的依据。

◆王冬银：数据真实是落实问责的基础

15号令最大特点之一就是细化了对土地违法违规行为处理的规定，突出表现为解决了“问谁的责?问什么责?如何问责?”三个中心问题。尤其是“15％”的定量规定，使土地数据的真实性成为有效实施问责制的重要基础。要保证土地数据的真实性，使问责制不至于成为建立在一堆虚假数字基础上的一纸空文，一方面要充分利用卫星遥感等技术手段加强监测，另一方面迫切需要建立一个全面统一、科学系统、快速有效的土地数据检测软件平台。

传统土地数据检测方法存在诸多弊端

土地利用和管理数据具有要素复杂、形式多样、量大面广的特点，单靠手工检验，其工作量和工作效率无法想象，而传统数据库检测方法又有在一定缺陷。一是数据的多源异构性造成数据交换和共享困难。二是数据检验形式简单、范围不全使检验结果的真实性大打折扣。三是数据格式不一、标准化程度低影响数据信息化建设进程。因此，迫切需要建立一个统一规范的新检测平台，突破土地信息化建设中的瓶颈制约。

现行土地数据采用按期报送电子报件的形式，为建立新检测平台打下了初步基础

建立新的检测平台，要充分利用GIS技术手段，建立包括土地利用现状、土地利用规划、建设用地报批、土地储备供应、土地开发整理等在内的统一的数据库，在此基础上建立数据库资料真实性、统一性、完整性的常规检查验收系统，实现土地数据真实性检查的自动、高效管理。实际操作中，也可根据需要和条件建立土地利用现状、土地利用规划、建设用地报批、土地储备供应、土地开发整理等土地数据检查验收子系统，完成专项工作任务。

以土地利用规划为例，目前有关方面已经开发出土地利用规划数据检验系统，可以自动、快速完成规划数据真实性的检验核查。与传统检测系统相比，该系统有以下特征：

一是统一数据格式，对载入要素预检查。据国家、行业标准，规范提交的土地利用规划数据库内容，统一对所提交数据的内容、格式、文件命名等做出规定。软件正式运行前对载入数据进行预检查，自动识别数据内容和格式，并按系统确定的统一标准提示修改，确保数据的完整和规范。在提供的数据完全符合要求的前提下才能继续检验程序，排除数据格式相异性。

二是使用，GIS技术平台进行全面检测。采用 Microsoft Visual Studio作为开发工具，不仅可以实现对各级土地利用总体规划空间数据进行全面检测，还能实现对其各类属性数据进行完整检测。

三是检验过程标准化。目前，该检验系统由数据载入、规划检查和生成检查验收报告三大功能模块组成。通过对不同数据源的转化实现对数据标准性、完整性和一致性的检查，完成检测后自动生成验收报告。在软件后续开发中，还可进一步开发土地适宜性评价检测功能，实现对土地适宜性评价结果的自动检测，提高土地利用规划的科学性。

建立统一的土地数据检测软件平台，实现土地数据真实性核查的自动化，对于贯彻落实好 15号令，保障问责制实施，推动我国土地管理法治化具有重要意义，从提高督察效能来看也非常必要。