浙江大学东南土地管理学院院长吴次芳在接受采访时，讲了若干反思性的问题。从问题开始拉出线头，他认为，我们必须直面问题的存在，深入分析问题形成的深层次原因，才有可能寻找到消解矛盾的路径。

◆经济社会发展总体上不存在土地资源保障不到位的问题。然而，地方政府的普遍心态总是感到土地供应数量不足，这一现象值得认真加以分析和探究。

记者：当前人们普遍的看法是土地资源供不应求。对我国土地供应状况，您怎么看?

吴次芳：从表象和局部来看可能是这样。但是，根据我对全国土地市场数据的研究表明，在 1987-2005年间，土地资源的有效供给大于有效需求，过量规模至少为2333．11平方公里，还不包括基础设施和公共设施过度供地的数量。对全国31个省(市、自治区)的土地利用效率研究也表明，在 1994-2005年间，北京、天津、上海等13个省份，土地供应过量现象尤其突出。经济社会发展总体上不存在土地资源保障不到位的问题。然而，地方政府的普遍心态总是感到土地供应数量不足，这一现象值得认真加以分析和探究。

记者：难道我们的耕地保护政策不够严吗?

吴次芳：不是。我国采取了世界上最严格的土地管理制度来保护耕地，在法律、体制、财政及相关制度方面进行了一系列配套建设，而且为此付出了巨大的人力、财力和物力。但是，在现实中耕地保护的效果并不尽如人意，优质耕地流失速度惊人。可以形成对比的一种现象是，同样人多地少的韩国、日本和我国台湾地区，在类似工业化和城市化的快速发展阶段，似乎并没有采用世界上“最严格”的土地管理制度来保护耕地，可是耕地保护效果尚令人满意。所以，耕地保护仅仅谈“理”是不够的，需要采取更有效的“道”。

记者：在节约和集约利用土地上，我们一再强调，但是结果并不如人意。

吴次芳：是这样的。不仅中央再三强调土地资源的节约集约利用，而且10多年来，国土资源部门在推进这方面的工作上也做出了艰苦的努力。像我国这样把节约资源作为基本国策，世界其他国家和地区并不多见。但是，土地利用粗放和浪费现象并没有从根本上得到遏制。例如，建设用地闲置浪费的问题普遍存在，2004年底的一项调查表明，闲置、空闲和批而未供土地总量为395．61万亩，占城镇建设用地总量5100万亩的7．8％。

记者：可是，我们在遏制违法违规用地上也下了很大的功夫呀!

吴次芳：是的。为了有效遏制违法违规用地，自1986年颁布《土地管理法》以来，我国分别于 1988年、1998年和2004年三次修正《土地管理法》；1999年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订了《刑法》，规定情节严重的违法违规用地可以适用刑法；与此同时，国务院和相关部委在近20年内出台了1000多个文件，其主要目的都是为了遏制违规违法用地和管理好土地。但是，违规违法用地却屡禁不止。例如，据2006年对90个城市的监测，涉及违反土地利用总体规划的宗数和面积，分别占违法用地总宗数和总面积的52．2％和40．6％。又例如，未经依法审批擅自先行征地、供地、施工建设，近几年报国务院用地审批项目，70％以上已开工建设，未批先用。

◆地方政府经营土地，给耕地保护增加了很大的压力和难度。但是，如果断然不允许地方政府经营土地，会不会影响城市化和工业化进程，会不会影响实现全面建设小康社会的国家目标？结论需要进行理性反思和评估后才能做出。

记者：如何认识目前土地收益分配问题?

吴次芳：我国《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，国有土地的所有权由国务院代表国家行使。或者说，城市土地属于中央政府所有。可是，在具体操作中，中央政府主要拥有法律上的所有权，而经济上的所有权归地方政府所有。就像一件物品，东西是你的，但销售以后的钱归我，这在理论上是很难解释的。

然而，1994年中央实行分税制后，地方财政赤字状况日趋严重。据国家发改委2008年发布的一份报告显示，目前全国平均每个县的赤字约1个亿，全国赤字县占全国县域的比重达3／4，县级财政基本上是“吃饭财政”，而地方财政却要承担国家的大部分支出责任，且其增幅还很快。在巨大的财政压力和掌控资源非常有限的情况下，经营土地成为很多地方政府十分重要的财政来源。许多城市土地出让金和土地抵押贷款在城市空间发展融资的比重高达90％以上。

地方政府经营土地，给耕地保护增加了很大的压力和难度。但是，如果断然不允许地方政府经营土地，在政府还没有退出经济领域的情况下，政府在推进城市化和工业化的进程中可能就缺乏必要的经济基础。假如城市化和工业化的进程放缓，会不会影响实现全面建设小康社会的国家目标，会不会影响社会就业等等，结论是需要进行理性反思和评估后才能做出的。

记者：我们土地资源家底是否清楚?

吴次芳：无论土地资源保护或保障，都需要以十分清楚的家底作为基础。可是，目前耕地至少有五种不同的数据。国土资源部、国家统计局、农业部、国家税务总局和中国科学院等部门和单位，都拥有不同的耕地数据，而且差别很大。耕地数据版本的不统一，在我国是有悠久历史的，至少在宋代以来就是如此，因为这种数据会深刻影响中央政府、地方政府和私人之间的利益配置和绩效表达。在理论上，对于这种涉及到公共利益的重要基础数据，理应像测绘、矿产资源勘查那样，由国家组织专业队伍进行分区分幅调查，才能获得相对客观的真实数据。

记者：我国城乡土地采取了不同的管理制度，这对土地管理现状有怎样的影响?

吴次芳：我国土地管理中的许多问题都根植于城乡土地制度的“二元”结构。城乡土地的制度性障碍带来一系列负面后果：第一是剥夺了农村从城市化发展中受益的可能性；第二是城乡土地转换过程中所产生的巨大经济驱动力，使得耕地保护更为困难；第三是地方政府或官员凭借制度壁垒，取得丰厚的“地位获得”，容易产生新的不公平并会导致腐败。

但是，如果简单地打破城乡土地的“二元”结构，允许农村土地直接进入城市土地市场，又将导致一系列新问题的出现。比如“村村大发展、村村像城市”可能就不是个别地区的个别现象，而成为全国性的问题，耕地保护、生态和环境建设将会变得越来越困难；房地产市场泡沫及其风险可能会超出预想的规模，国家宏观经济调控的难度将进一步加大。

◆现代发达国家有关土地利用伦理的文化，始终没有在我国得到根植和发扬。我们缺少一种在土地道义上的责任感文化，因而对土地的利用是带有践踏性的。

记者：在当代中国，在快速工业化和城市化过程中，这些问题其实集中体现了保障工业和城市发展用地需求与保护耕地这一土地管理中的基本矛盾。您觉得，产生这些矛盾的根源，是什么?

吴次芳：其深层次根源在于我国转型发展期的特殊性和复杂性。例如，政府的政绩考核制度，“分灶吃饭”的财政制度，法律法规制定主体与执行主体的利益冲突，试图保持实体性的土地公有制与社会进步所必需的土地他物权制度体系的深刻矛盾，作为一个部门的土地政策与地方政府多部门和多主体“利益联盟”的抗衡问题，渐进式改革所形成的庞大土地既得利益群体与新的土地利益格局调整必然面临巨大的阻力等。

记者：中国文化与这一矛盾冲突有关系吗?

吴次芳：有。历史上，中国有珍惜和爱护土地的传统文化。人们在结婚时，首先要进行“一拜天地，二拜高堂”，把“拜天地”放在“拜高堂”之前。随着历史的变迁，尤其是经过“文化大革命”的洗礼，这种传统文化逐步消失了。而现代发达国家有关土地利用伦理的文化，始终没有在中国得到根植和发扬。现阶段，土地关系始终从属于经济学范畴，将土地当作为一种财产而占有，缺乏对土地的爱、尊重和赞赏，或者说缺少一种在土地道义上的责任感文化。因而，对土地的利用是带有践踏性的。

在中国的草根文化里，人们挣钱和存钱是为了“买房子和娶媳妇”，而且把拥有房子看作是身份和财富的象征。我国虽然不是很发达，但住房自有率是全世界最高的，达到了83％，美国只有 70％，德国只有40％，其他很多国家都在租房，我国农村的每个农民都有房，都有宅基地。一些富起来的农民，除了在农村有住房，还在城里买住房，存在着显著的“两栖”占地现象。据统计估算，全国“两栖”占地总面积近20000平方公里。

“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”。这一诗句开创了中国长达两千多年封建专制统治下沿袭而成的臣民文化。在这种文化环境里，“臣”通常称为父母官。子民的获得被看作是父母官的恩赐，人们也习惯了父母官的恩赐方式，不采用这种方式有时还不习惯。但是，从现代社会的行为学机理看，如果儿子每个月要钱是通过申请的方式从父母那里取得的，那么，儿子一般会多申请，而且申请到的钱必定会在当月花完，否则下个月所要申请的数额就可能会被削减。对照目前的土地管理方式，也有类似的情况，用地指标是通过分配或申请获得的，所以各地一般要多争取指标，而且要把争取到的指标用完，不管土地是否符合节约和集约利用的标准。这种现象，与我们特有的文化情结和在这种文化基础上建立起来的管理方式有密切的联系。

◆现在的问题是：我们有最严格的耕地保护制度，但缺少最严格的管理手段。耕地保护不能停留在“理”上，要在“道”上多研究。

◆政府的管理行为应该遵从“鱼缸法则”、“蚁群法则”，具有透明度和严格、灵活的组织框架。

记者：您认为土地保障与保护之间矛盾冲突的消解路径是什么?

吴次芳：我认为有九条消解路径。路径一：更有效和更铁腕的管理手段；路径二：更透明和更简捷的管理方式；路径三：更强化的风险责任机制和综合审计机制；路径四：建立土地调控的委员会制；路径五：建构理性的土地保障政策体系；路径六：更加经济化和市场化路径；七：更加区域化和地方化；路径八：完善和重建土地管理体制和运行机制；路径九：从应急目标到系统方案。

记者：怎样理解“更有效和更铁腕的管理手段”和“更透明和更简捷的管理方式”?请您具体阐述。

吴次芳：更有效和更铁腕的管理手段：耕地的乱占滥用和质量退化，事实上已构成我国重要的现代“公地灾难”之一。按照海伯纳(Heibroner)的观点，对解决“公地灾难”问题需要“铁腕政府”。

我国实行世界上最严格的耕地保护制度，为此也进行了大量的配套制度建设。但现在的问题是：最严格的耕地保护制度，缺少最严格的管理手段。或者说，缺少更有效和更铁腕的管理手段。这种“缺少”跟中国人的“道理”文化有很大关系。中国人喜欢探究哲理和概念，讲究体系的完整性，重视“理”的研究。比如，提出了“合理利用土地和切实保护耕地”、“采用世界上最严格的土地管理制度”等一系列“理”，但是，缺少和“理”相配套的“道”，缺少与“道”有关的详细规则，缺少实施详细规则的铁腕。如此，研究或提出再多的“理”，对解决实际问题也仍然是缺乏效率的；目前，从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占用涉及土地面积的80％，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件。既然80％违法用地面积的违法主体是政府，那么，在违法的背后，又有谁在为违法用地承担责任?又有多少官员受到了追责?如果这一问题不能得到有效解决，耕地保护仍然可能更多地停留在“理”上。如此，耕地红线咋守?

更透明和更简捷的管理方式：正如查尔斯·沃尔夫所说的那样，政府对社会的负责是由公众的力量来实施的，这样就可以转变那些不需要的或不适当的政府行为。从“鱼缸法则”可知，鱼缸是玻璃做的，透明度很高，不论从哪个角度观察，里面的情况都一清二楚。将“鱼缸法则”运用到土地管理中，就是要求管理者增加各项工作的透明度。各项工作有了透明度，地方政府的行为就会置于全体公民的监督之下，就会有效地防止领导者滥用权力，从而强化领导者的自我约束机制。为了更好地消解保障和保护的矛盾，建立“透明制度”应当成为现阶段最主要的任务之一。假如，像开餐馆必须挂营业执照一样，在每个已批准用地的建设场所，在醒目位置都竖起一块“建设项目用地执照”，上面写明建设范围、性质、容积率、建筑密度、建设规模、建设主体、建设期限、批准单位等内容，将一切“透明化”，实现土地利用的“在线管理”，如果土地闲置或低效利用，必定会受到公众的有效监督。

从管理学的“蚁群法则”中可知，蚂蚁有严格的组织分工和由此形成的组织框架，但它们的组织框架在具体的工作情景中有相当大的灵活性。所谓灵活性就是能够迅速根据环境变化进行调整。对于这一点，在经济社会快速发展阶段和市场结构条件下，尤其重要。据调查，一些地方政府的未批先建用地项目，他们原本也不是有意要违法，只是感到审批项目周期太长，程序太复杂，但项目又不能等，否则就错过机会，因而选择了未批先建。根据我国经济社会发展所处的阶段，建立更加规范但又不失灵活性，且更为简捷的土地管理方式，对保障用地是十分重要的，同时也会有利于土地的保护。

◆缺少强化的风险责任机制和综合审计机制是土地资源保障和保护矛盾日益加剧的病根之一。

◆土地系统腐败的孳生，与土地的高度行政垄断密切相关。委员会制的决策方式比其他方式更有助于减少寻租活动造成的资源浪费。

记者：强化风险责任和综合审计机制，旨在促进土地的集约节约利用；建立委员会制的土地调控决策方式，旨在促进决策科学、透明与公正。可以这样理解吗?

吴次芳：更强化的风险责任机制和综合审计机制：土地资源保障和保护矛盾的日益加剧，成因是多方面的。但是，缺少强化的风险责任机制和综合审计机制是极其重要的病根之一。道理很简单，地方政府垄断了土地产权，但没有风险承担责任；他们有分管土地的权力，但没有风险分担责任。一句话，地方政府有权和利，但不要承担责任。更确切地说，不需要承担土地低效利用的风险责任，不需要承担优质耕地损失的风险责任，也不需要承担补充劣质耕地的风险责任，也没有一个机构对这些问题进行严格的审计。从行为学机理看，这种机制必然导致土地的粗放利用，加大耕地保护和土地供应调控的难度。

土地调控的委员会制：1976年联合国的《居住报告》明确指出：“土地不应该当作一般资产对待，它不应由个人控制，不应屈服于市场的压力和无效率。土地的使用方式，应由社会的长远利益决定。”从国际发展趋势看，国家对私有土地的干预都越来越多，世界各国都通过制定空间规划，调控土地的利用或使用。

就我国发展的历史脉络看，从汉代的限田制、西晋的占田制，到北魏和隋唐的均田制，从唐后期的两税法，到明代的一条鞭法，再到清朝的摊丁人亩，国家都对土地利用或使用进行调控，并在实践中取得了一定的效果。可见，建立国家的土地调控政策或制度是必要的，有利于科学把握土地供应和耕地保护的数量、结构、方向、区域和速度。

根据康格尔顿(Congleton)模型说明，从经济学的角度看，委员会制的决策方式比其他方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。土地系统大小腐败的孳生和层出不穷，与土地的高度行政垄断密切有关。

关于裁量机构，或者说调控委员会的组成，既要突出专业性，还要突出代表性。官员、专家和公众应该各占1／3，任期最好为5年，可以连任，与经济社会发展的五年制规划相对应。在调控手段的法定化方面，最重要的当属研究“一致行动原则”与“违法审查机制”。

建构理性的土地保障政策体系：现阶段土地保护的效果不尽如人意，与对土地保障的研究不够充分和土地保障政策体系不到位有一定联系，许多矛盾和地方政府的不满意也由此产生。从管理学角度看，土地保护属于“管”的范畴，土地保障属于“理”的范畴。但人的一般行为机理是不喜欢“管”，但喜欢“理”。如同爱人老是管住你，你会很厌恶；但如果爱人三天不理你，你也会很不高兴，说明人是喜欢别人理的。虽然，目前土地保障工作总体上是充分的，但由于这种土地保障缺乏政策和制度上的预期，而且目前的这种保障在某种程度上是通过付出高额的交易费用才实现的，人们自然不满意这种保障方式。因此，要研究并出台一系列土地保障政策，创新土地保障新空间和新机制，这是历史的逻辑使然，也是以人为本行为机理的内生变量，更是科学发展观的内在要求。

◆从长远看，建设用地指标的计划分配应当弱化或取消，取而代之的应当是强化后期管理，强化经济手段和市场杠杆作用。

◆未来土地政策改革的方向，应当按照资源禀赋、人口分布和经济发展水平的地区差异，制定区别对待的土地利用战略和土地管理政策。

记者：您在消解路径中，提到了“四化”，即更加经济化和市场化，更加区域化和地方化。怎样理解其内涵?

吴次芳：更加经济化和市场化：沿着市场经济的方向，按照市场经济的法制框架调整和完善土地产权体系，是唯一可行的制度改进路径。应当从静态归属、动态利用和宏观控制三个不同的侧面完善土地产权制度，并建立与土地产权制度相关的法律制度，是解决土地管理问题的基础和关键所在。未来的改革可以沿着明确国有土地产权主体、集体土地产权入市、创没土地发展权、公有制条件下土地产权的多种实现形式、土地权益保障等方向进行探索。

从长远看，建设用地指标的计划分配应当弱化或取消，取而代之的应当是强化后期管理，强化经济手段和市场杠杆，增强用地效果激励。当年在计划经济时期，购盐是凭盐票进行的，改革开放后取消了盐票，许多居民在“盐票时期”囤积的盐，两三年之后才用完；粮票也一样，至今许多人手上还囤积了很多粮票。从计划经济走向市场经济，这是历史的选择和必然，土地管理也应该不例外。

更加区域化和地方化：国际经验表明，发达国家土地政策大都是地方政策。国家的影响主要是通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用，土地政策具有很强的区域性和地方性。土地不同于资本和劳动力，其市场不能形成统一价格的全国市场。在人地关系和王土思想都非常相似的韩国，进入21世纪以后，土地政策趋向于明显的区域化和地方化，诸如规划用途管制规则的确定、土地交易政策的制定、土地凭贷制度的导入、土地开发利用及损失调整方案等都赋予地方政府更大的灵活性。未来土地政策改革的方向，应当按照资源禀赋、人口分布和经济发展水平的地区差异，制定区别对待的土地利用战略和土地管理政策。

◆土地管理体制和运行机制的改革应当沿着两条主线展开：一是对涉及公共利益的土地资源实施产权垄断、集中管理、统一分配；二是对于非公共利益的土地资源实施产权分立、市场配置、分级监管。

记者：您的路径体系中提到完善管理体制和运行机制问题。这个问题大家有普遍共识。那么，您认为未来土地管理体制和运行机制的改革应该沿着怎样的主线展开?

吴次芳：我国目前实行省以下垂直管理的体制。但这种省以下垂直管理的体制，并不是完整意义上的垂直管理。它只管行政任命，通常说的只管“党票”，对于财、物仍归属地方各级政府管理。这种人、财、物分离管理的模式，仍然不能从根本上解决中央政府与地方政府在土地管理目标上的不一致问题。对于地方国土资源局来说，如果遇上中央目标与地方政府目标不一致时，一个是给钱的“婆婆”，另一个是给官帽的“婆婆”，究竟应该是听谁的，国土资源局将处在十分尴尬的境地，无形中增加了土地管理的交易成本。

对于长期以来困扰土地资源管理的家底不清、耕地保护受阻、土地利用低效、官员腐败等重大问题，现行的土地管理体制和运行机制电不能给予有效解决。因此，完善和重建土地管理体制和运行机制，势在必行且任重而道远。

未来的改革应当沿着以下两条主线展开：

其一是对涉及公共利益的土地资源实施产权垄断、集中管理、统一分配。所谓公共利益的土地资源主要是指基本农田和重要的生态用地。对于涉及到公共利益的土地资源来说，必须加大公共管理的力度，加强公共管理的职能，要确保有关国家安全和社会公共福利土地资源的有效供给。

其二是对于非公共利益的土地资源实施产权分立、市场配置、分级监管。要充分利用土地产权市场的自由流通和多元化产权竞争的机制，调动地方政府和全社会的产权积极性，促进土地产权的市场化运作。

国外多有“民力强过政府”的经典案例。当年，美国政府就是通过将沙化地、荒芜地拍卖或无偿赠送给个人来治理沙漠灾害的，其对等的风险责任只是由新的土地所有人来投资；种树和植草，如果你不履行当初与国家签署的经济契约，政府就会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。结果，美国政府以产权为武器很快就解决了中、西部地区的沙尘暴问题，那些新的民间产权人则心甘情愿地生活在自然条件最恶劣的地区，并通过长期、稳定的积极劳动和精心经营而不断获益。

◆要立足于对人地关系的价值关怀，以对价值信息的预测、判断、选择和导向给予土地保障和保护决策行为意义的指向，尽量少用“救火队式”的管理方法。

记者：怎样理解“从应急目标到系统方案”这一路径?

吴次芳：面对目前经济社会快速发展的特殊背景和历史阶段，制定耕地占补平衡和城乡建设用地总规模控制等应急目标，有其合理性。但是，从长远看，土地保障和保护有其独特的功能系统、价值取向和内在要求，其发展战略必须从应急目标走向系统方案。而且这种系统方案不只是一种内在的意向性，它不断要求对象化为一种创造性行为，从而走向现实性。

就系统本身而言，土地保障和保护的消解战略应该纳入土地管理的系统战略。后者是基于内外部环境评估、寻求内部能力同外部环境相匹配的系统方案，也是基于组织成员共同信念之上的以竞争优势为核心的认知行为系统，更是一个可实施的规划系统。

土地管理中出现的资源保障和保护问题，本体上是在中国改革和发展的宏观背景下孕育而生的，因此，必须在经济制度与其文化、组织系统与其环境之间的多重关系内加以考察。有许多突出的土地管理问题，是很难在系统内进行解决的。例如，解决进城农民的两栖占地问题，就需要全社会的综合配套改革，不是国土资源系统能够作为的。可见，土地管理的改革和发展需要更高层次和更加综合的系统方案。

此外，土地资源的保障和保护，还必须从物质形态、领域意义和文化认同三个维度同时推进。更为重要的是，必须以人为本，明确土地保障和保护在以人为主体的逻辑框架中所应该具有的功能。要立足于对人地关系的价值关怀，以对价值信息的预测、判断、选择和导向给予土地保障和保护决策行为意义的指向，尽量少用“救火队式”的管理方法，尽量避免“面多了加水、水多了加面”的非理性方案。土地保障和保护应该将工具理性、价值理性和交换理性重新整合，并以此为基本范式，设计土地保障和保护的基本模式和政策体系。