当前，随着房价的快速上涨，住房保障问题日益突显。低收入家庭住房问题的有效解决，是建设和谐社会、全面实现小康社会发展目标的基本要求。现阶段，完善住房保障制度日益迫切和必要。

一、加快完善保障制度的必要性

目前，随着各地房价的过快上涨，城镇居民住房支付能力呈相对下降趋势。从国际经验来看，不论是发达国家还是欠发达国家，各国都非常重视建立并逐步完善适合本国国情的住房保障制度。

1．妥善解决低收入居民的住房困难，是建设和谐社会的基本要求。

改革开放以来，社会经济持续、快速、健康发展，不仅充分满足了居民生活最基本需要的温饱问题，低收入家庭的居住困难问题日益凸显出来。住房保障对于避免贫富差距过大、保证社会公平、维护社会稳定、构建和谐社会具有着重要意义。

但是，当前部分城市居民收入增长速度慢于房价上升速度，相当部分低收入者难以依靠市场解决住房问题，住房消费市场呈现两极分化的趋势。要扭转这一局面，就必须更加突出住房保障制度的主导作用，使政策调控与市场机制互为补充，相对均衡地发挥作用，兼顾各方面特别是低收入群体的需求，促进社会的和谐与稳定。因此，社会主义和谐社会所倡导的效率优先、兼顾公平，鼓励竞争、提倡先富和共富一致，扶持和帮助弱势群体等基本原则，都必须在住房保障制度的改革过程中得到贯彻和有效执行。这既是和谐社会建设的题中应有主义，也是住房发展目标必须把握和坚持的基本方向。

2．住房困难群体庞大，迫切需要建立完善的住房保障制度。

2000—2007年期间，从全国平均的房价收入比(全国平均商品住宅价格与家庭年可支配收入的比值)来看，低收入家庭房价收入比保持在11～17倍之间，北京、上海等一些城市高达12～22倍，最低收入、低收入的城镇家庭难以承受如此高的购房消费支付压力。因此，将廉租住房保障的对象范围扩大到低收入家庭，以政策主导保障低收入家庭的基本需求是解决低收入家庭住房问题的有效途径。

初步分析，当前住房困难呈现以下新特点：一是新增流动人口中的低收入人群的住房问题；二是城市拆迁释放出的中低端住房需求；三是低收入新组建家庭的住房需求；四是收入两极分化，导致低收入人群的住房困难状况无力自身改善；五是老国有企业职工工资未包含住房含量，住房支付能力不足导致住房困难。这些新问题、新情况要求住房保障制度必须进行相应的调整、创新。

二、城镇低收入家庭住房支付能力

目前，我国在住房制度、住房保障和城镇居民住房购买力等方面的分析研究中，通常是按照收入将城镇人群划分为“最低、低、中低、中等、中上、高和最高”这样的“七分法”。这个分类方法存在着两个缺陷：一是唯一依据是“收入”，而住房的本质是资产(北京市的保障范围已增加了资产核定内容)，在这二者的关系中，不同的收入水平与住房能力的相关性差异极大；二是分类粗糙，简单按百分比划分，没有与住房能力直接相关的判定标准，无法建立起确定的政策界限。因此，形成符合中国特点的、具有可操作性的、能够在政策和市场研究中实际应用的城镇居民住房能力分类标准，在理论上和实践上都已经日益迫切。

三、廉相住房发展现状与存在的问题

廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向城镇低收入家庭提供的租金相对低廉的保障性住房。

按照住房和城乡建设部等九部委颁发的《廉租住房保障管理办法》(第162号令)，廉租住房保障方式主要是指货币补贴和实物配租。“货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。”

实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，解决城镇低收入住房困难家庭住房问题。廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。

对于廉租住房的面积标准的确定，应根据当地家庭平均住房水平、财政承受能力以及城市低收入家庭住房困难家庭的人口数量、结构等因素，以户为单位确定廉租住房保障面积标准。最大面积标准控制在50平方米左右。

自1998年加快推进城镇住房制度改革以来，各级政府高度重视住房保障工作，为解决好群众的住房问题做了大量工作，成效显著。目前，已建立起以经济适用房制度(包括集资合作建房)、廉租住房制度、住房公积金制度等三项制度为主要内容的住房保障政策基本框架，其中经济适用房制度和廉租住房制度构成了住房保障供应体系。

党中央、国务院高度关注低收入家庭住房问题。温家宝总理在2007年政府工作报告中，强调各级政府要更加关心低收入家庭的住房困难问题。2007年以来各地加快了住房保障建设步伐。据统计各地计划安排的廉租住房资金接近80亿，超过2006年之前历年累计投入额。但是，同党中央、国务院的要求相比，同低收入家庭解决住房困难的迫切需要相比，住房保障工作还比较滞后。全国仍有70个城市和多数县城还没有建立廉租住房制度，多数地区保障范围仍局限于住房困难的低保家庭；一些地方保障性住房的建设和管理中的问题还比较突出；住房公积金制度支持低收入家庭改善住房条件的作用还不充分。面对这些问题，我们必须进一步增强紧迫感和责任感，把住房保障工作作为深化住房制度改革，实现全面建设小康社会目标的重要内容，作为解决民生问题、构建社会主义和谐社会的重要工作。因此，要强化政府住房保障职能，建立健全住房保障体系，多渠道解决好低收入家庭的住房问题，使低收入家庭能够共享改革和发展的成果，为全面小康目标的实现奠定基础，促进社会和谐稳定发展。

四、完善并创新廉租住房制度的对策与配套措施

(一)完善立法，健全廉租住房制度

解决低收入家庭住房困难是一项长期的工作，最重要的是要加强立法，把住房保障纳入法制化轨道。

继续完善保障性住房的相关法律制度，调整保障性住房相关机制。对于个人购房资格的审核，可以采取合议制的方式进行，除递交有关材料，还应参加相关的审核测试，确保所递交资料的真实性。加快信息共享步伐，在对有关资料进行审核时，可以通过税务、公积金中心和银行、住房和城乡建设部的现有信息进行审核。

城镇廉租住房制度主要有两种方式：一种是对在市场上承租租房的家庭发放租赁补贴，另一种是直接提供廉租住房。目前，各地廉租住房保障对象主要是低保家庭。对这些家庭的租赁住房补贴，各地基本上是按照缺房面积的租金水平给予全额补贴。廉租住房制度的覆盖面扩大到低收入家庭之后，对低保家庭可以继续执行现行政策，给予全额租赁补贴；对承租原有公有住房的低收入家庭，继续实行租金减免。同时要考虑到其他部分低收入家庭有一定的住房支付能力，为保证和提高保障资源配置的公平和效率，可以要求低收入住房困难家庭按收入的一定比例支付合理租金，其余部分由政府给予补贴。

(二)建立财政资金为主渠道的资金保障机制

从发达国家的经验来看，财政是住房保障的主要资金来源。住房保障制度的建立，—方面需要稳定的财政支出的保障，另—方面也要按照不同的财税体制，分清各级政府的责任。

目前，我国财政在住房保障中的作用尚有待进一步发挥。例如，虽然制度规定了地方政府在住房保障上的事权，但是没有赋予相应的财权。住房保障的资金来源主要还是公积金增值收益和土地出让金净收益的一定比例，公共财政支出并没有被列为主渠道，而公积金增值收益和土地出让金净收益的变数较大，有没有、有多少增值收益都是变数，并且极不稳定。因此，应建立以公共财政为主的资金来源渠道，这样才有利于形成一个稳定、长期的保障机制。要先行试点，逐步推进。可以选择不同地区不同城市，从“建、补、贴、免、融”五个方面开展财政支持住房保障工作试点，积累经验后再在全国推广。

(三)明确住房保障的基本居住标准

目前，全国各地启动的廉租住房政策主要按照人均住房面积确定住房困难标准，这种方法的优点是操作简单，缺点是没有充分考虑家庭代际、性别、年龄结构及人口数量，没有以家庭为单位合理确定基本住房标准，不能准确反映居住的实际需要，随着廉租住房制度的不断完善，应按家庭人口结构确定住房保障标准，具备睡觉、吃饭、起居等基本功能，满足居民基本的生理、安全和归属需要。

在资源约束条件下，借鉴国外经验，按《住宅设计标准》技术标准和规范，根据人体工程学的原理及房屋建筑面积对居民家庭的边际效用曲线，考虑家庭代际、性别、年龄结构及人口数量等因素，确定低收入家庭住房保障标准为每户40—60平方米。其中，家庭人数为1—3人，建筑面积为40平方米；家庭人数为3—4人，建筑面积为50平方米，家庭数为4—5人，建筑面积为60平方米。

(四)尽快扩大廉租住房制度的覆盖范围

目前，多数地区已经建立了廉租住房制度，但仍存在着一个共同问题，那就是制度的覆盖范围普遍比较小，实际享受租赁住房补贴、实物配租的家庭数量也很少。建立健全廉租住房制度，首要任务是扩大廉租住房制度的覆盖面，要在既有保障标准基础上，逐步扩大到住房困难的低收入家庭。特别是未来两年，要把现有低收入家庭住房困难问题基本解决好，使城镇廉租住房制度真正成为解决低收入家庭住房困难的主要途径。

(五)多渠道增加廉租住房房源

随着住房制度改革和旧城改造步伐的加快，多数城市直管公房已经很少，市场中小户型租赁住房供应相对短缺，加之城镇流动人口增加，部分城市小户型租赁住房严重供不应求。如北京市，一居室的住房供求比例为1：4。在这些地区，低收入家庭即使领取到租赁补贴也租不到合适的住房，成为当前制约廉租住房制度顺利实施的瓶颈。

要通过鼓励小户型住房出租、社会捐赠以及政府收购、新建等方式，多渠道筹集房源。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的城市，近期政府要加大投资建设的力度。为避免成片建设可能带来的社会问题，新建廉租住房应主要在经济适用住房小区、中低价位、中小户型普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定，建成后由政府收回或回购。既可共享社区配套，又能保证保障性住房相对集中，便于统一管理，减少管理成本，提高管理效率。

政府与社会共同参与保障性住房建房。在现有保障制度下，由于我国国情需要，还不能完全实行货币化补贴，仍有必要适当建设一定规模实物性保障房，满足最低收入家庭住房需求。通过政府制定进一步的优惠政策，如税收优惠、财政贴息贷款等，调动社会资金建设或收购低租金的租赁房。一方面，从促进保障性住房供给角度，通过税收优惠、财政贴息贷款、发行债券、融资担保等措施，发挥财政资金杠杆作用，调动社会资金投入保障性住房建设，鼓励社会提供低租金的租赁房，解决住房保障房源难题。另一方面，从增强低收入家庭住房消费需求与支付能力角度，通过发放货币化补贴、购房贴息、税收优惠等措施，运用财政资金提高低收入家庭的支付能力，解决住房困难问题。

同时，要选择交通便利，生活设施相对齐全的区域适当建设一批廉租住房。新建的廉租住房要严格控制户型建筑面积，原则上不超过50平方米。

(六)加大税收政策对廉租住房建设支持力度，特别鼓励存量住房用于保障性住房

鼓励各类机构投资者投资和经营保障住房的出租业务。除部分经济实力较强的城市能够实行政府持有和出租保障住房外，建立长期持有机制的关键还在于吸引包括开发商在内的机构投资者从事保障住房的租赁业务。为此，对于持有租赁型保障房产权的投资者，在营业税、房产税、所得税等方面给予优惠。

激活租赁市场，鼓励私人提供普通住房作为租赁型保障房。如调整普通住房出租的税收政策，合理确定税基，允许出租普通住房在税前扣除住房折旧及维修费用；对出租房屋用于政策性保障用房的出租人实行个人所得税减免等政策等。

把旧房维修改造作为住房保障的重要组成部分。过去的老旧住房长期缺乏有效的养护，过去都是一拆了之。借鉴各国的先进经验，应制定专门的旧住宅区维修养护办法，加大政府投入，充分利用好存量住房资源，使得住房旧小区的居民可以在原址上改善住房条件和生活，减少对保障性住房的需求量。政府也可以在维修养护中，收回一部分房源，用作廉租住房。

(七)创新金融支持方式，发展相关金融产品

一是积极发展用于住房保障的房地产投资信托基金。运用这一新的金融工具，集合社会闲散资金，为住房保障提供长期性资金支持，放大政府投入资金的效用。以现有廉租房为例，其特性决定了所需资金的长期性和庞大数量，使得传统的向银行间接融资、住宅滚动开发的模式无法适应廉租房体系的建设，直接融资中股票、债券由于市场规模小也难以运用。因此，可以以住房保障信托为切入点，政府在市场准入、募集方式、资金规模等方面给予政策支持，集合社会闲散资金，聘请专业人士投资、经营管理，并以租金收益回馈投资者，形成一个新的房地产金融平台。未来社保资金、保险资金、公积金等都可以为住房保障体系提供庞大的长期性资金，使政府用有限资金启动较大规模的住房保障体系。

二是探索让投资者投资买房，政府再反租的方式筹集廉租房资源。政府可把拟建廉租房的产权提前卖给社会投资者，承诺政府将通过财政贴租的方式长期反租(例如20～30年)，并允许其产权上市流通。实际上政府只要部分贴租，就可以解决政府廉租房资源及财力不足问题。采用这一模式，可以集合社会闲散资金为廉租房提供长期性资金支持，使政府可以用有限资金实施住房保障政策，还可以为投资者提供一个风险小、收益稳的投资品种。

三是充分发挥住房公积金在住房保障中的作用。很多地方住房公积金归集量较大，增值收益较多，但普遍对于低收入家庭支持不足。建议创新公积金使用机制，为低收入家庭提供贴息贷款，可用于支付保障性住房的租金等措施。借鉴其他城市一些好的经验，对于新参加工作的大学生、研究生，可突破现有放贷时间和额度限制，增强这部分群体的购房支付能力。

(八)健全工作机制，增强执行能力，落实保障政策

一是为保证计划的科学性，政策的合理性和可行性，各城市人民政府要抓紧开展低收入家庭住房状况调查，在2008年底之前建立低收入住房困难家庭的住房档案，在此基础上，制定解决城镇低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划

二是建立健全廉租住房申请、审核和公示办法，严格申请人家庭收入、住房状况的调查核实，强化廉租住房的年度复核工作，健全退出机制。通过健全完善的工作机制和扎实有效的工作，确保各项政策落到实处，确保各个环节公开、公正、公平。

三是建立住房保障跨部门协作制度，发挥部门合力，协调财政、建设、发改委、人民银行等有关部门职能，共同完善住房保障制度。当前，土地、资金、机构和立法是搞好住房保障的关键问题。要确保廉租住房建设用地落实到位，并合理确定区位布局；要确保建立稳定、规范的资金渠道；要确保住房保障机构健全，人员到位。